Об опыте децентрализации власти и административно-территориальной реформы в одной небольшой балканской стране, во многом похожей на Республику Молдова
К вопросу о реформах:
“Государство, не имеющее средств на то, чтобы реформироваться, не
имеет и средств на то, чтобы существовать по-старому».
Эдмунд Берк
Не успела Молдова остыть после парламентских выборов, как на горизонте маячат местные. Районы, села уже приняли свои бюджеты на 2015 год, основанные на новом принципе финансирования, и теперь многие примэри приходит к мнению, пока «не для прессы», о необходимости укрупнении большего количества населенных пунктов в одну примэрию, как об обязательном условии местного развития. Децентрализация власти и административно-территориальноя реформа, все чаще становится предметом обсуждения и в среде экспертов, политологов, политиков, в том числе в контексте будущих местных выборов.
Так сложилось, что некоторое время назад пришлось ознакомиться с опытом такой реформы в Македонии. У нас много общих черт с этой страной. Македония — многонациональная страна немногим менее Молдовы по численности (около 2 млн. чел.) и территории (25,3 тыс. кВ.км), получила независимость в 1991 году в результате распада многонационального государства, также стучится в двери европейских структур. В 2001 году на ее территории произошел вооруженный конфликт, имеются компактно проживающие группы национальных меньшинств. Сильны элементы трудовой миграции, имелся достаточно высокий уровень безработицы. Но, на тот момент, ВВП на душу населения был более 10 000 долл. США, средний уровень зарплат составлял около 400 евро, хотя показатели экономического развития оставляли желать лучшего.
Должен сразу заметить, считаю, что опыт реформы местной власти, проводимый до сих пор в Македонии, представляет для нас исключительный! повторяю, исключительный интерес. И в силу схожести стартовых позиций, и сточки зрения методологии, и с тем, чтобы использовать чужой опыт и не набивать себе шишек там, где этого можно было бы легко избежать. Ниже – об этом опыте Республики Македония.
В этой парламентской республике двухуровневая структура власти: центральные власти и местные, представляющие собой муниципалитеты (общины), которые, как правило, состоят из одного крупного населенного пункта и многих мелких и даже крошечных. До 1996 в Македонии было 34 общины и все называли этот период «золотым временем» местной власти. Однако внутриполитическая борьба быстро довела количество общин до 123(!!), тем самым создав один из самых труднопреодолимых барьеров на пути евроинтеграции страны. Мы, в Молдове, в этом смысле оказались еще круче: мы уже дважды успели сменить административно-территориальное устройство страны в угоду политическому эгоизму (это когда партийные интересы выше национальных).
К 2004 году, кроме крайней административной раздробленности, в Македонии сложились и другие предпосылки для реформирования структуры власти. Общины были экономическибеспомощны, местные политические элиты стали чрезмерно зависимыми от центра и конкурировали больше друг с другом, нежели решали проблемы людей. Инфраструктура исоциальные услуги оставались некачественными. Национальные меньшинства требовали объема прав, которые бы обеспечили защиту их интересов. Имелся недавний исторический опыт, откат от которого ухудшил ситуацию. Наконец, пришло понимание, что страна добровольно отказывается от такого мощного источника развития как местная инициатива и, естественно, знание того, что с такой административной структурой в Европу могут и не принять. Сумма этих обстоятельств и подвигла политический класс страны приступить к реформе.
Начали внедрять ее в 2004 году. Примечательно, что поручили ее албанцу (около 25 процентов населения страны — албанцы), министру Резвану Сулеймани (Rezvan Suleimany), который обратил наше внимание на ряд краеугольных, основополагающих элементов реформы.
Для проведения реформы децентрализации власти и административно-территориального переустройства необходимо наличие глубокой и продуманной стратегии реформы. Нам здесь, в Молдове, слово «стратегия» уже набило оскомину, мы его попросту скомпрометировали и превратили в признак формализма. Тем не менее, остальной мир функцию стратегий не отменял.
Существовали ряд условий успешности реформ данной реформы, которых удалось выполнить.
Политическому классу республики и обществу удалось достигнуть консенсуса относительно необходимости реформирования власти как обязательном условии для вступления в ряд цивилизованных стран. Все наши собеседники в Македонии – македонцы, албанцы, турки, левые и правые политики, ученые повторяли: общенациональный консенсус относительно реформы было самым главным и обязательным условием ее проведения.
Позднее, председатель профильной комиссии парламента, на вопрос о том, какие уроки могла бы извлечь Молдова из македонского опыта, ответил, что уроков много, но один из самых главных – это агрессивное разъяснение сути реформы, ее всемерная популяризация. Без чего нельзя разбудить общество, сделать ее соучастницей изменений, т.е. добиться благоприятной атмосферы для реформ.
Молдавскую практику проведения реформ трудно комментировать литературным языком. К особенностям реформ земельной (программа «Pamint») и административно-территориальной не хотелось бы возвращаться, да покоятся с миром их первоначальные цели. Но реформа системы образования, к примеру, проводится уже на основе расчетов, заранее разработанного законодательства, открыто, с известными всем периодизацией этапов, с привлечением специалистов, общества для предварительного обсуждения базовых документов. И какова реакция? Нет, не родителей, их-то, как раз, можно понять. Ведь часть нашего политического класса цинично и деструктивно для общества эксплуатирует недовольство, издержки, которые сопровождает ЛЮБУЮ реформу. Причем, как правило, не выдвигая принципиальных возраженийпо существу реформы (конечно, кроме завязанных на геополитике, куда без них-то?) или альтернативных концепций.
Идея реформы, по-македонски, должна исходить от верховной политической власти, как силы, имеющей, на конкретный момент, самый большой кредит доверия общества. Таким образом обеспечивается общественная политическая поддержка и сводится к минимуму опасность раскола общества, как в случае, если бы предложение исходило от формирования, представляющее отдельные интересы.
Однако, определяющим условием, от которого зависит вера населения в реформу, этоследование высоким идеалам, как бы это ни высокопарно звучало. В случае Македонии этим идеалом была европеизация страны, что в решающей мере и привело к консенсусу и консолидации общества. В случае Молдовы любая реформа, проводимая в контексте движения к Европе, будет под угрозой, пока само понятие «европеизация» остается для большого сегмента общества весьма и весьма абстрактным.
Необходима ли такая реформа Молдове?
Жизненно необходима.
Чтобы кардинальным способом изменить функции и полномочия основных звеньев политической системы общества и избавится от сверхцентрализованного государства;
Чтобы вместо беспомощных, вечно просящих политическую милостыню местных властей, получить административные образования, способные эффективно развивать свои территории. Не менее важно, что сильная местная власть, как правило, политически балансирует государство;
Сложились ли у нас предпосылки для такой реформы?
Объективные – в основном, субъективные – частично. И именно последние из них внушают серьезный пессимизм. Несмотря на уже законодательно и, элементами, практически начатый у нас процесс децентрализации власти. Сложно себе представить, что ВСЕ нынешние парламентские партии придут в этом вопросе к общей платформе. Особенно имея ввиду, что некоторые из них рассматривают определенные регионы Молдовы в качестве своих священных электоральных коров и потакают любым местным ретроградам, инжектируя бациллы обособления. Достаточно безответственно относительно завтрашнего дня.
До общенационального консенсуса в проведении такой реформы далеко. Ситуацию можно было бы переломить выдвижением продуманной концепции реформы, достаточно гибкой, учитывающий основные интересы территорий, этнических групп, социальных слоев. С условием, чтобы из-за концепции не торчала лишь одна пара ушей.
Что же касается высоких идеалов, то представляется, что аргументировать сегодня было бы целесообразнее логикой и справедливостью, нежели Западом или Востоком, апробированной мировой практикой, а не идеологическими догмами, которые в Молдове более гротеск, заклинания, чем суть.
(Продолжение следует. Во второй части – о принципах, положенные в основу реформы и их практическом осуществлении)
