Reformarea Administraţiei Publice: Principalele evoluţii în perioada 2010–2014

Promisiuni electorale pentru perioada 2010–2014

Partidele politice care au creat majoritatea parlamentară după alegerile din 2010 au făcut promisiuni modeste la capitolul administraţie publică, unele dintre ele neincluzînd în platforma electorală nicio promisiune măsurabilă la acest capitol.

O parte dintre promisiunile enunţate au fost incluse în Programul de guvernare.

PLDM

Nu a făcut promisiuni în acest domeniu.

PDM

Nu a făcut promisiuni în acest domeniu.

PL/PLR

• Modificarea organizării administrativ-teritoriale a Moldovei prin trecerea la comune, oraşe şi regiuni.
• Acordarea administraţiilor locale autonomie financiară şi patrimonială.
• Ridicarea eficienţei funcţionării aparatului administrativ, combaterea favoritismului şi a corupţiei în rîndurile funcţionarilor publici.
• Raţionalizarea structurii aparatului administraţiei publice la toate nivelurile, în vederea creării unui cadru instituţional eficient şi durabil, dedicat supremaţiei legii şi acordării unor servicii publice calitative populaţiei.
• Dezvoltarea unui serviciu public meritocratic, format din funcţionari publici selectaţi, evaluaţi şi promovaţi în baza calităţilor profesionale şi performanţei în îndeplinirea sarcinilor de serviciu.
• Accelerarea procesului de descentralizare financiar-fiscală, asigurînd astfel durabilitatea finanţelor publice, inclusiv a celor locale, şi reducerea riscurilor bugetar-fiscale.
• Va promova reformele structurale în vederea constituirii unui sector public cu o situaţie financiară bună.
• Înfiinţarea Oficiilor/Agenţiilor de promovare, coordonare, monitorizare a investiţiilor în regiunile defavorizate etc.
• Acordarea asistenţei în asigurarea localităţilor rurale cu documentaţie de urbanism, precum şi la elaborarea planurilor de urbanism şi de amenajare a teritoriului, pentru promovarea dezvoltării durabile şi armonioase a regiunilor, localităţilor şi teritoriilor.

Sursa: Programul electoral, 31 octombrie 2010

Alianţa pentru Integrare Europeană (AIE) a prevăzut în Programul de activitate al Guvernului “Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” 2011–2014 mai multe măsuri pentru componenta III: Administraţie Responsabilă şi Eficientă. Planul de acţiuni al Guvernului pentru anii 2011–2014 prevedea următoarele obiective:

A. Reforma administraţiei publice centrale.

• Restructurarea profundă a administraţiei publice centrale în vederea creării unui cadru instituţional eficient, funcţional şi durabil, dedicat supremaţiei legii şi acordării unor servicii publice calitative populaţiei.
• Asigurarea unui proces decizional transparent, echitabil, eficace şi eficient.
• Transformarea guvernării şi creşterea performanţei administraţiei publice, inclusiv prin TIC; desconcentrarea serviciilor publice prin reducerea birocraţiei.
• Implementarea guvernării electronice şi a serviciilor electronice pentru cetăţeni.
• Dezvoltarea unui serviciu public meritocratic, format din funcţionari publici recrutaţi, evaluaţi şi promovaţi în baza calităţilor profesionale şi performanţei în îndeplinirea sarcinilor de serviciu.

Indicatori de impact estimaţi

• Planul de acţiuni al Guvernului realizat în proporţie de 80 procente;
• 80 procente din politicile publice noi consultate cu societatea civilă;
• Reducerea timpului aferent răspunsurilor la petiţii cu 50 procente;
• Ponderea angajărilor prin concurs a funcţionarilor publici de 100 procente.

B. Descentralizare şi autonomie locală.

• Dezvoltarea cadrului legal, normativ şi instituţional corespunzător principiilor descentralizării, asigurării democraţiei şi autonomiei locale.
• Direcţionarea coerentă a drepturilor, responsabilităţilor şi resurselor financiare către autorităţile publice locale, conform principiilor Cartei Europene a Autonomiei Locale, şi consolidarea capacităţilor administrative ale acestora.
• Fortificarea autonomiei financiare şi patrimoniale a autorităţilor publice locale.
• Promovarea cooperării şi consolidării teritoriale a unităţilor administrativ-teritoriale.

Indicatori de impact estimaţi:

Ponderea bugetelor autorităţilor administraţiei publice locale în bugetul public naţional în creştere.

C. e-Guvernarea în serviciul cetăţenilor.

• Transformarea Republicii Moldova într-un stat modern, performant, interactiv în baza utilizării tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor.
• Dezvoltarea platformei naţionale de e-Guvernare şi a sistemului electronic naţional prin crearea serviciilor electronice şi creşterea accesului populaţiei la servicii publice digitalizate.
• Optimizarea infrastructurii informaţionale a sectorului public cu asigurarea securităţii informaţionale a e-Guvernării, eficientizarea comunicării şi coordonării între agenţiile guvernamentale de nivel central, raional şi local.

Indicatori de impact estimaţi:

• Majorarea pîna la 20 procente a populaţiei care accesează un site public cel puţin o dată în an;
• Majorarea percepţiei utilizatorilor/cetăţenilor privind calitatea serviciilor publice pîna la 70 procente.

D. Dezvoltare locală şi regională echilibrată.

• Încurajarea iniţiativei la nivel local/regional şi promovarea culturii de cooperare între autorităţile publice centrale şi locale.
• Reducerea dezechilibrelor regionale de dezvoltare prin implementarea proiectelor de investiţii şi stimularea creşterii economice în regiunile defavorizate.
• Dezvoltarea regională echilibrată prin asigurarea consecvenţei între politicile naţionale sectoriale şi politicile economice de dezvoltare locală.

Indicatori de impact estimaţi:

• Reducerea disparităţilor regionale;
• Volumul investiţiilor per capita în regiuni de dezvoltare.

Documente de politici adoptate ca urmare a sintezei promisiunilor electorale.

1. Planul de acţiuni al Guvernului pentru anii 2011–2014. HG Nr. 179 din 23.03.2011 cu privire la aprobarea Planului de acţiuni al Guvernului pentru anii 2011–2014.
2. Planul de acţiuni al Guvernului pentru anii 2012–2015. HG Nr. 289 din 07.05.2012 cu privire la aprobarea Planului de acţiuni al Guvernului pentru anii 2012–2015.
3. Planul de acţiuni al Guvernului pentru anul 2014. HG Nr. 164 din 05.03.2014 cu privire la aprobarea Planului de acţiuni al Guvernului pentru anul 2014.
4. Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, Nr. 181 din 25.07.2014.
5. Legea Nr. 155 din 21.07.2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcţiilor publice.
6. Legea Nr. 68 din 05.04.2012 pentru aprobarea Strategiei naţionale de descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2015.
7. Legea Nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici.
8. HG Nr. 797 din 26.10.2012 cu privire la aprobarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2012–2015.
9. HG Nr. 122 din 18.02.2014 cu privire la Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014–2016.

Evenimente şi informaţii relevante pentru domeniul administraţie publică

• După scrutinul electoral din anul 2010, negocierile pentru crearea noii alianţe de guvernare au durat mai bine de o lună, schimbările în noua structură instituţională fiind neesenţiale. La Guvern au rămas aceleaşi ministere ca în 2009 şi, în proporţie de 80 la sută, aceiaşi miniştri.
• Potrivit rezultatelor Barometrului global al corupţiei lansat în anul 2013, 66% din respondenţii din R. Moldova percep oficialii publici şi funcţionarii publici ca fiind corupţi/foarte corupţi, nivelul de corupţie al acestora fiind evaluat cu scorul de 3,9 (pe o scală unde 1 înseamnă deloc corupt, iar 5 — extrem de corupt).
• Serviciile publice din localităţile din R. Moldova sunt în foarte multe cazuri necalitative şi scumpe pentru populaţie. Bugetele limitate, utilajele învechite şi un dialog deficitar între autorităţile locale şi cele centrale — împiedică primăriile din ţară să îmbunătăţească serviciile publice de aprovizionare cu apă, canalizare şi transport.
• Congresul Autorităţilor Locale din Moldova a organizat în data de 1 februarie 2013 un miting de protest, la care au participat peste 500 de primari din toată ţară. Primarii au cerut reforme reale în administraţie publică locală, descentralizarea şi consolidarea autonomiei locale, garanţii sociale şi nu în ultimul rînd majorări salariale. Aleşii locali au solicitat revizuirea legislaţiei şi elaborarea unor mecanisme funcţionale care să permită activitatea administraţiilor publice locale fără persecuţii, fără utilizarea pîrghiilor de control şi a urmăririlor penale ca metode de presiune asupra APL, în dependenţă de culoare politică.

Realizări şi Restanţe — domeniul descentralizării şi autonomiei locale

În domeniul descentralizării şi consolidării autonomiei locale marea majoritate a realizărilor s-au redus la acţiuni de ordin declarativ, ceea ce confirmă faptul că nu a existat cu adevărat o înţelegere, determinare şi voinţă politică reală pentru realizarea reformelor/schimbărilor profunde în acest domeniu. De asemenea, majoritatea iniţiativelor, proiectelor de legi şi alte acţiuni au fost tărăgănate şi/sau blocate la nivel de Guvern sau Parlament.

Realizări

1. Programele guvernamentale a tuturor guvernelor din ultimii 5 ani au inclus descentralizarea şi autonomia locală ca o prioritate de baza. Însă, sub aspect practic această reformă a rămas nerealizată.
2. A fost creată Comisia parlamentară specială pentru modificarea şi completarea cadrului legislativ privind procesul de descentralizare şi consolidare a autonomiei locale.
3. A fost elaborată şi adoptată prin lege Strategia Naţională de Descentralizare (Legea Nr. 68/05.04.2012 pentru aprobarea Strategiei naţionale de descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2015). Termenul pentru finalizarea implementării planului de acţiuni este anul 2015, însă majoritate acţiunilor urmau a fi realizate în 2014. Pe final de 2014 putem constata că acestea vor rămîne suspendate din cauza perioadei electorale şi incertitudinea politică care ar putea urma.
4. Elaborarea şi adoptarea modificărilor importante la sistemul de finanţe publice locale, prin care se creează premise pentru depolitizarea sistemului de finanţare a administraţiei publice şi creşterea stimulării autorităţilor locale pentru a-şi creşte veniturile. Mai mult, aceste schimbări ar putea să constituie un fundament pentru derularea întregului proces de descentralizare şi implementare a strategiei. Aceste modificări au fost introduse prin Legea Nr. 267 din 01.11.2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative şi care a introdus un set de modificări la Legea Nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale. În pofida importanţei acestei legi, a existat riscul ca ea să nu fie adoptată. Protestele primarilor, reacţiile negative ale Consiliului Europei, SUA, UE şi ale Ambasadei Suediei din Moldova, au determinat Parlamentul să adopte în lectura a treia această lege şi să stabilească ca în 2014 să fie aplicată în 3 raioane şi municipiul Chişinău. Legea urmează să aplicată în restul ţării din 2015. Amînarea implementării legii a fost motivată politic, şi anume de dorinţa de a distribui fondurile publice pe criterii politice şi de a împiedica transferurile către primăriile care sunt de o altă orientare politică decît guvernarea. Această concluzie este susţinută de datele incluse în anexa Nr. 4 a bugetului de stat, fondul rutier şi alte fonduri publice.
5. Modificarea Legii Nr. 355 privind salarizarea în sectorul bugetar prin care au fost mărite cu circa 40–50% salariile persoanelor cu funcţii de demnitate publică din cadrul administraţiei locale (primari, viceprimari, preşedinţi de raioane).
6. O nouă lege privind salarizarea funcţionarilor publici: Legea nr 48/22.03.2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici. O noutate pozitivă introdusă de această lege este dreptul APL de a stabili funcţionarilor publici un premiu anual în mărime de pîna la 3 salarii lunare. Acest fapt ar putea constitui un stimulent real pentru atragerea specialiştilor la nivel local.

Restanţe

Există un şir de restanţe la capitolul reformelor în domeniul administraţiei publice, efectele acţiunilor în acest domeniu nefiind resimţite de către cetăţeni sau autorităţi locale. Acest fapt este confirmat de Raportul şi Recomandările Congresului Puterilor Locale şi Regionale ale Consiliului Europei din 22.03.2012, care a constatat că în pofida unor acţiuni de ordin formal/declarativ, situaţia în domeniul democraţiei locale şi descentralizării din Moldova nu s-a schimbat foarte mult comparativ cu perioada precedentă (descrisă de raportul din 2005). Chiar dacă concluzia dată datează cu anul 2012, lucrurile practic nu s-au schimbat foarte mult între timp. Unica schimbare este sistemul nou de finanţe, care ar putea să catalizeze mai multe procese în domeniul dat. În rest, persistă aceleaşi probleme de sistem: politizare excesivă, dependenţă totală a APL de nivelul I de cele raionale, sistem de finanţe local centralizat excesiv, distribuirea fondurilor pe criterii exclusiv politice, lipsa de motivaţie, controale şi presiuni administrative asupra APL, etc. În acest context trebuie menţionat şi faptul că Strategia descentralizării şi planul ei de acţiuni rămîn practic nerealizate, iar Legea privind proprietatea publică rămîne la nivel de proiect.

La nivel de Parlament au rămas blocate:

1. Proiectul legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Codul funciar — art.71, 83; Legea cu privire la Curtea Constituţională (CC) — art.25; ş.a.) cu Nr. 2474 — prin care se acordă dreptul consiliilor locale de a contesta la CC actele Guvernului şi Parlamentului care îi vizează, precum şi care acordă dreptul APL de a schimba destinaţia terenurilor agricole. Este o lege fundamentală şi de schimbare a conceptului privind rolul APL. Aceasta ar asigura egalitatea reală între APL şi administraţia centrală prin posibilitate de a contesta actele celei din urmă şi prin faptul că ar creşte rolul APL în atragerea investiţilor la nivel local şi ar conduce la dezvoltarea localităţilor prin simplificarea procedurii de schimbare a destinaţiei terenurilor.
2. Proiectul legii pentru completarea Legii Nr. 764-XV din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova (art. 8, anexa Nr. 2, anexa Nr. 3) înregistrat în Parlament cu Nr. 279 (acordarea statutului de municipiu unor oraşe). Prin intermediul acestui proiect urma să fie acordat statut de municipiu oraşelor Ungheni, Soroca, Orhei şi Cahul, plus încă cîtorva oraşe. Proiectul a fost adoptat doar în prima lectură.
3. Proiectul legii achiziţiilor publice, Nr. 131, care prevede majorarea pragurilor de achiziţii şi simplificarea procedurilor, ca să asigure debirocratizarea excesivă a procedurilor de achiziţii publice.
4. Proiectul legii privind modificarea şi completarea Legii apelor Nr. 272 din 23.12.2011 (art.2, 4’1, 4’2, ş.a) înregistrat cu Nr. 274. Proiectul de lege odată adoptat urma să soluţioneze problema apartenenţei obiectivelor acvatice. În rezultat, sunt mari probleme legate de administrarea obiectivelor acvatice şi a veniturilor care trebuie să vina la bugetele locale.
5. Proiectul legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind administraţia publică locală — art.29; Legea privind finanţele publice locale — art.5; ş.a.) înregistrat cu Nr. 275 — cu posibilitatea APL de a aplica amenzi, inclusiv în domeniul salubrizării. Încă un proiect extrem de important din punct de vedere strategic şi care acordă dreptul APL să poată întocmi procese verbale şi să aplice amenzi.
6. Proiectul legii privind modificarea şi completarea Legii Nr. 156 din 14.08.1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat (art.46) înregistrat cu Nr. 184. Acest proiect ţine de asigurarea garanţiilor sociale pentru persoanele cu funcţii de demnitate publică şi care în prezent creează confuzii.
7. Proiectul legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public — art.67; Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar — art.8; ş.a.) înregistrat cu Nr. 84 — cu avizarea statelor de personal de către Cancelaria de Stat. Un proiect de lege care corelează legile respective cu principiile autonomiei locale.