Programul „Dezvoltarea drumurilor locale”: în ce măsură este acoperit financiar?

Hotărârea de Guvern nr 225 din 12 martie 2018 pentru aprobarea Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pentru drumurile publice naționale pe anul 2018 și a Programului de reparație periodică a drumurilor publice naționale (în limitele localităților), locale, comunale și a străzilor

Cu siguranță, sectorul de drumuri este o prioritate pentru Republica Moldova. Noi toți ne dorim drumuri mai bune, inclusiv și în localitățile rurale. Ar însemna aceasta însă că orice alocare în acest sector este justificată, fără a ține cont de capacitatea de valorificare a resurselor? Desigur nu. Este evident că necesitatea în sine nu poate fi echivalată cu implementarea cu orice preț și în orice condiții a proiectelor de reparație a drumurilor. Mai mult ca atât, implementarea necorespunzătoare, în grabă, peste capacitățile normale de efectuare a lucrărilor, sporește nejustificat costurile lucrărilor, suferă calitatea, iar actele de corupție capătă amploare. În final, ne alegem cu resurse cheltuite și fără drumuri bune.

În cele ce urmează ne propunem să analizăm din punct de vedere bugetar inițiativa Partidului Democrat din Moldova (PDM) cu privire la reparația drumurilor locale. Pentru început vom prezenta care au fost resursele alocate sectorului de drumuri în Bugetul de Stat aprobat pentru 2018.

În total pentru dezvoltarea drumurilor în bugetul de stat pentru 2018 au fost alocate 4 069 milioane MDL. Această sumă este repartizată în felul următor:

      i.  proiectele finanțate din surse externe – 2 314,2 mil. MDL (investiții de 2 244,5 mil. MDL și 69,6 mil. MDL pentru alte servicii), reabilitarea și construcția drumurilor (proiecte după care drumurile își încep un nou ciclu de viață):

       ·   Proiectul „Susținerea Programului în sectorul drumurilor”- 2 187,9 mil. MDL;

       ·   Proiectul „Reabilitarea drumurilor locale” – 126,3 mil. MDL.

      ii.  alocații din Fondul Rutier pentru întreținerea și reparația drumurilor naționale – 972,5 mil. MDL;

     iii.  transferuri din Bugetul de Stat la Autoritățile Publice Locale (APL) – 743,4 mil. MDL:

       ·   La APL de nivelul I – 280,9 mil. MDL;

       ·   La APL de nivelul II – 462,5 mil. MDL;

   iv. pentru dezvoltarea infrastructurii drumurilor în cadrul proiectelor dezvoltate de Ministerul Agriculturii Dezvoltării Regionale și Mediu – 39,0 mil. MDL.

În conformitate cu bugetul aprobat, autoritățile publice locale (APL) urma să primească transferuri în sumă de 743,4 mil. MDL și să organizeze licitațiile pentru efectuarea lucrărilor de reparații a drumurilor, urmând obiectivele și prioritățile fiecărei autorități în sectorul de drumuri. De asemenea, pentru executarea lucrărilor din Fondul Rutier, Guvernul urma să adopte o hotărâre prin care să stabilească distribuția banilor din Fondul Rutier. O chestiune tehnică efectuată în fiecare an. În acest sens, la 12 martie 2018 Guvernul aprobă Hotărârea nr. 255 pentru aprobarea Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pentru drumurile publice naționale pe anul 2018 și a Programului de reparație periodică a drumurilor publice naționale (în limitele localităților), locale, comunale și a străzilor. Însă, acest document conține ceva mai mult.

De fapt, Hotărârea de Guvern (HG) vine să susțină și/sau să implementeze inițiativa PDM cu privire la drumurile locale. Astfel, prezenta HG are obiectivul primar de a aproba un Program nou (care nu este clar când, cum și de cine a fost elaborat) de reparație a drumurilor locale, comunale și străzilor, utilizând în acest scop și o parte din resursele Fondului Rutier. Conform acestei HG, din cele 972,5 mil. MDL aprobate pentru Fondul Rutier, 492,0 mil. MDL se prevăd a fi cheltuite pentru întreținerea drumurilor naționale în interiorul localităților. Adică, pentru drumurile naționale din limitele localităților, pentru o lungime de circa 264 km sunt alocate aproximativ 51% din Fondul Rutier. Dacă ținem cont că în Republica Moldova lungimea drumurilor naționale este de circa 5 866 km (drumurile expres (M) 606,6 km, republicane (R) 1987,9 km și regionale (G) 3271,4 km), atunci este destul de greu de înțeles care este logica autorităților cu privire la asigurarea întreținerii drumurilor naționale. Fondul rutier a fost creat în primul rând pentru a nu admite deteriorarea drumurilor reabilitate sau construite, unde cheltuielile se repartizează în conformitate cu planurile de lucrări de întreținere și reparații curente și periodice pentru a preveni deteriorarea acestora și a asigura condiții calitative de circulație. Însă, cu o astfel de abordare în curând va fi necesară o nouă reabilitare a drumurilor deja reabilitate, nemaivorbind de calitatea drumurilor.

Al doilea program aprobat prin HG nr. 225, ”Programul de reparație periodică a drumurilor publice naționale (în limitele localităților), locale, comunale și a străzilor” practic nu are acoperire bugetară. Acesta prevede lucrări de reparații în valoare totală de 1 601 mil. MDL, din care pentru străzi și drumuri comunale 903,0 mil. MDL, pentru cele locale 206,4 mil. MDL și naționale (din limitele localităților) 492,0 mil. MDL. Ultima sumă este prevăzută în Fondul Rutier, însă restul sumei (1 109,4 mil. MDL) este alocată fără indicarea sursei bugetare. În corpul HG se menționează că finanțarea lucrărilor pentru drumurile locale și pentru străzile și drumurile comunale se ”va efectua de către Ministerul Economiei și Infrastructurii din contul mijloacelor bugetului de stat, pe măsura acumulării resurselor financiare necesare”. Se observă că această prevedere nu indică sursa din Bugetul de Stat din care vor fi acoperite aceste lucrări. Este o prevedere generală și total inutilă, care în mod normal nu trebuia să fie acceptată de către Ministerul Finanțelor. Bugetul de Stat aprobat pentru 2018 nu conține programe destinate pentru aceste cheltuieli. Deci, în concluzie putem spune că această Hotărâre de Guvern în partea lucrărilor în valoare de 1 109,0 mil. MDL la momentul aprobării acesteia nu au avut acoperire bugetară.

O altă interpretare posibilă a Programului de reparație a drumurilor locale aprobat prin această Hotărâre ar fi, că o parte din lucrările din program vor fi acoperite din transferurile Bugetului de Stat către APL. În acest caz, executarea lucrărilor revine APL. Ținând cont de faptul că suma transferurilor speciale pentru drumuri din Bugetul de Stat sunt de 734,0 mil. MDL, aceasta ar însemna că volumul de lucrări neacoperit în Bugetul de Stat aprobat ar fi de 366,0 mil. MDL, din cei 1 601,0 mil. MDL.

Concluzii

Din cele prezentate mai sus putem face concluzia că Hotărârea de Guvern nr. 225 nu a fost bine fundamentată, nu a fost discutată cu autoritățile locale, iar programul de cheltuieli aprobat nu are acoperire integrală cu resurse aprobate în Bugetul de Stat pentru anul 2018. De asemenea, prin această Hotărâre se încalcă prevederea de la Art. 17, aliniatul (2) din legea nr. 181/2014 privind finanțele publice și responsabilității bugetar-fiscale, care prevede că pe parcursul anului bugetar în curs nu pot fi puse în aplicare decizii care conduc la „majorarea cheltuielilor bugetare, dacă impactul financiar al acestora nu este prevăzut în buget”. Punerea în practică ar fi posibilă doar după redistribuirea bugetară efectuată de Guvern în limitele stipulate în legea nr .181/2014, sau prin modificarea legii bugetului. Această Hotărâre poate fi aplicată doar în partea ce ține de distribuirea resurselor din Fondul Rutier[1].

De asemenea, este important de ținut cont că drumurile locale țin de competența APL de nivelul I și II. În acest sens, implementarea unui astfel de program poate fi efectuat cu succes doar prin implementarea nemijlocită a proiectelor de către APL-uri. Prin urmare, cea mai bună abordare de implementare a programului ar fi fost prin suplimentarea transferurilor speciale la APL-uri. Astfel, analiza conținutului și modului în care a fost prezentată și aprobată HG nr. 225 indică asupra unui caracter populist și electoral al acesteia.

Procesul de alocare a resurselor pentru întreținerea drumurilor naționale trebuie să fie un proces bazat în exclusivitate pe criterii obiective, având ca principal scop menținerea în parametrii stabiliți a calității drumurilor, condițiilor de trafic și evitarea deteriorării premature a drumurilor. Expert-Grup a atenționat în mai multe studii asupra problemelor legate de managementul fondurilor destinate sectorului de drumuri (vezi studiile din 2015 și 2012). Constituirea Fondului Rutier a fost un pas înainte în finanțarea drumurilor, însă funcționarea acestuia nu corespunde bunelor practici. Resursele din Fond continuă să fie alocate netransparent, nu există separarea rolurilor de supraveghere și management, participarea în gestionarea fondului a reprezentanților non-guvernamentali este formală etc. Odată cu aprobarea legii nr. 181/2014 privind finanțele publice și responsabilității bugetar–fiscale, există o tendință clară prin care se dorește lichidarea acestuia și finanțarea sectorului prin mecanismul programelor bugetare. Ambele abordări pot fi de succes, dacă sunt aplicate consecvent și în conformitate cu starea finanțelor publice. Însă, după cum se vede din HG nr. 225, actuala clasă politică poate accepta orice model de planificare bugetară, cu condiția menținerii controlului politic asupra alocărilor financiare.