Experta CALM Cătălina Scorțescu: „Sistemul de salarizare din administrația publică locală constituie un motiv de îngrijorare majoră și risc emergent pentru păstrarea potențialului uman calificat!”

În cadrul conferinței „Reforma Administrației Publice: provocări și perspective”, eveniment organizat în perioada 28-29 noiembrie 2022, la Chișinău,  de către Guvernul Republicii Moldova, cu suportul Uniunii Europene, Agenției SUA pentru Dezvoltare Internațională (USAID) și al Agenției Elvețiene pentru Dezvoltare și Cooperare (SDC), experta CALM, doctoră în drept, Cătălina Scorțescu, a prezentat o alocuțiune privind  Descentralizarea managementului funcției publice și a salarizării  în cadrul administrației publice locale.

Guvernele și politicienii se schimbă, dar serviciul public constituie depozitarul permanent al experienței și un gardian al bunăstării unei națiunii.

Valoarea și eficiența serviciului public sunt puse în discuție permanent, în special în cazul derulării unor reforme.

Pe parcursul celor mai bine de 30 de ani de independență a Republicii Moldova, funcția publică și-a pierdut din prestigiu și atractivitate, inclusiv din cauza lipsei unei motivări financiare corespunzătoare, precum și a motivării non-financiare.

În intervenția de ieri, Dna Svetlana Țurcanu, Secretar general adjunct al Cancelariei de Stat, a menționat că strategiile precedente în domeniul administrației publice sunt depășite în timp.

În ceea ce privește Strategia Naţională de Descentralizare, aprobată prin Legea nr.68/2012, consider că aceasta este actuală și astăzi, iar problemele din cadrul administraţiei publice locale constatate 10 ani în urmă nu au fost rezolvate până în prezent, de aceea voi face o scurtă referire la unele din prevederile acesteia.

De jure, autoritățile publice locale din Republica Moldova dispun de o autonomie declarată deplină, însă, de facto, aceasta este limitată, parţial din cauza ingerinţei Administraţiei publice centrale în activitatea lor cotidiană, parţial din cauza resurselor financiare proprii aflate sub limita necesităţii, şi parţial din cauza unei capacităţi instituţionale şi administrative insuficiente.

Problema generată de necorelarea reformei administraţiei publice locale cu reformele administraţiei publice centrale continuă a fi una dintre cauzele ce au influenţat negativ rezultatele reformelor precedente din domeniul sectorului public.

În Strategia Naţională de Descentralizare (în continuare – Strategia) au fost constatate următoarele probleme în domeniul managementului funcției publice:

Lipsa performanţei funcţionale a autorităților publice locale este cauzată de limitările de personal şi de practicile defectuoase în managementul resurselor umane. Pe lângă cele 16 pentru APL I și cele 14 pentru APL II domenii de competenţă proprie, autorităților publice locale le revin zeci de atribuții de facto delegate, dar neînsoțite de transferul resurselor financiare (numărul acestora este de circa 100 de atribuții).

Funcţionarea autorităților publice locale în domeniul recrutării resurselor umane competente este condiţionată de administraţia publică centrală care dictează limitele statelor de personal ale APL în funcţie de numărul de locuitori din fiecare UAT. Practica şi cultura administrativă din Republica Moldova susţin aceste modalităţi vicioase, fapt argumentat prin nealocarea de finanţe suplimentare ce ar permite salarizarea noilor poziţii, instituite diferit de cele stabilite prin hotărâri de Guvern.

O consecinţă practică a limitării de mai sus este că structurile autorităților publice locale nu sînt conforme domeniilor de activitate şi nu corespund multiplelor atribuţii prevăzute de cadrul normativ în vigoare. Autorităţile publice locale nu au capacitatea de a îndeplini sarcinile şi competențele stabilite de legislaţie, nu dispun de potenţial pentru preluarea de noi responsabilități din considerente organizaționale, instituționale, financiare şi manageriale.

Baza fiscală şi veniturile colectate pe teritoriul unei localităţi, în special rurale sînt insuficiente pentru a menţine un aparat administrativ care să poată asigura servicii publice locale.

În vederea rezolvării problemelor constatate în Strategie, au fost propuse mai  multe acțiuni:

1. Perfecționarea sistemului de instruire cu scopul de a asigura creșterea capacității profesionale a resurselor umane, atât pentru funcționării publici, cât și pentru aleșii locali, în special în domeniile: planificare strategică participativă; management de proiect; management financiar-bugetar modern; organizarea și asigurarea serviciilor comunale şi sectoriale; tehnologii informaționale; limbi străine; analiza impactului din perspectiva de gen şi a drepturilor omului; planificarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen.

În Strategie se menționează și necesitatea consolidării capacităţii instituţionale şi profesionale a APC specializate, direct implicate şi responsabile de derularea procesului de descentralizare (cum ar fi: Cancelaria de Stat, Ministerul Finanţelor etc.). Credem, că instruirile trebuie realizate referitor la principiile și modul de funcționare a autorităților publice locale, modul de realizare a controlului de legalitate de către Oficiile Teritoriale a Cancelariei de Stat și a controlului financiar de către Inspecția Financiară, din subordinea Ministerului Finanțelor, precum și aplicarea uniformă a normelor legislației naționale și internaționale referitoare la acordarea garanțiilor sociale angajaților autorităților administrației publice locale.

2. Asigurarea autonomiei organizaţionale atît în ceea ce priveşte structura instituţională, cît şi în ceea ce priveşte politica de personal, neadmiterea imixtiunii autorităţilor centrale în structura executivă locală sau raională.
3. Dezvoltarea cadrului normativ şi a practicilor privind managementul resurselor umane, care să asigure accesul liber şi nediscriminatoriu prin concurs transparent la funcţia publică, motivarea, stimularea, stabilitatea în funcţie şi posibilităţile de avansare în carieră pentru funcţionarii publici, inclusiv prin prisma dimensiunii de gen.

În afară de problemele constatate în Strategie, statutul funcționarilor publici, în special din APL I a fost afectat de implementarea prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar:

• salariile și premiile angajaților din primării sunt insuficiente, chiar discriminatorii și împiedică autoritățile locale să angajeze și să păstreze un personal capabil și calificat;
• sistemul de salarizare nu este unitar, pentru că sunt o serie de norme cu caracter derogatoriu pentru mai multe categorii de angajați (valoarea de referință, sporurile cu caracter specific);
• sistemul de salarizare nu respectă ierarhia funcțiilor din sectorul bugetar și nu este echitabil deoarece avem mai multe categorii de angajați discriminați în raport cu alte categorii, inclusiv angajații din primării.
• sistemul de salarizare este restrictiv, în special în ceea ce privește sursa de plată a premiilor.

În legătură cu statutul Republicii Moldova de țară candidată la UE, se întreprind mai multe acțiuni privind coordonarea și monitorizarea implementării tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte și a recomandărilor acestora. Paradoxal, însă aceste acțiuni nu vizează implementarea prevederilor Cartei Europeane a Autonomiei Locale, ratificată de către Republica Moldova.

Republica Moldova a făcut obiectul mai multor vizite de monitorizare din partea delegațiilor Congresului Autorităților Locale și Regionale a Consiliului Europei (în continuare – CALRE), care au generat elaborarea unor recomandări: Recomandările CALRE 179 (2005) și 322 (2012), 411 (2018) și 436 (2019).

În Recomandarea 436 (2019) a CALRE s-a constatat, printre altele, că:

– nivelul autonomiei locale pare a fi erodat de o tendință către recentralizare;

– autoritățile locale nu sunt autonome în gestionarea resurselor umane de care dispun; ele nu pot recruta personal de înaltă calitate și oferi instruire, salarii și posibilități de avansare adecvate;

–         statul intervine în afacerile locale printr-o supraveghere a autorităților locale care pare a fi foarte invazivă, frecventă și mult mai indiscretă decât ar permite legea în mod normal.

În contextul celor constatate, CALRE a solicitat Guvernului Republicii Moldova:

–         creșterea capacității manageriale a autorităților locale, oferindu-le mai multă libertate și flexibilitate în gestionarea resurselor umane, astfel încât autoritățile locale să le poată oferi oportunități de formare, adaptarea și creșterea remunerațiilor personalului propriu, precum și perspective în carieră.

Ulterior, drept urmare a vizitei delegației CALRE, efectuată în noiembrie 2019, ca parte a activităților sale de monitorizare a aplicării Cartei Europene a Autonomiei Locale, a fost elaborată foaia de parcurs revizuită semnată la 15 aprilie 2021 de președintele Congresului Leen Verbeek și de Secretarul general al Guvernului Republicii Moldova, Liliana Iaconi.

Foaia de parcurs reprezintă un instrument pentru punerea în aplicare a recomandărilor CALRE. Foaia de parcurs revizuită din anul 2021 reprezintă o continuitate logică a primei Foi de parcurs din anul 2016.

În foaia de parcurs revizuită s-a constatat nerespectarea majorității prevederilor din Recomandarea 436 (2019), inclusiv în ceea ce privește creșterea capacității manageriale a autorităților locale:

– Sistemul de salarizare din administrația publică locală este un motiv de îngrijorare. Există un decalaj semnificativ între salariul câștigat de angajații administrației publice centrale și cel câștigat de personalul administrației publice locale, primul fiind mai mare decât cel din urmă. De asemenea, s-a remarcat încă o dată că sistemul de salarizare a funcționarilor locali este foarte centralizat, ceea ce lasă mai puțină marjă de manevră politicienilor locali în domeniul resurselor umane.

O altă problemă majoră este că autoritățile locale din Republica Moldova au un deficit uriaș în capacitatea managerială. Un aspect inițial nesatisfăcător constatat aici este că numărul de personal pe care îl poate angaja o autoritate locală este strict limitat de legile și reglementările naționale. Cifra depinde de numărul de locuitori din comunitatea locală și nu există niciun spațiu pentru creșterea plafonului. Reprezentanții Guvernului au asigurat, că în procesul de reformare a sistemului administrației publice, vor fi analizate toate aspectele eficienței organizatorice a APL și Guvernul va înainta recomandări fezabile. Unul dintre motivele acestei lipse de capacitate managerială este absența unei cariere profesionale adecvate pentru angajații administrației publice locale și lipsa unui sistem cuprinzător de formare profesională la nivel local.

În scopul creșterii capacității manageriale a autorităților locale Congresul a recomandat Guvernului Republicii Moldova realizarea mai multor acțiuni (termen limită de realizare: toamna anului 2021):

–  Oficialii guvernamentali de la Cancelaria de Stat și Ministerul Finanțelor ar trebui să revizuiască sistemul de salarizare al angajaților administrației publice locale și să facă propuneri concrete de majorare a salariilor plătite de autoritățile locale personalului lor.

–  Dacă creșterile nete ale salariilor pentru funcționarii locali nu sunt fezabile din cauza situației macroeconomice a țării sau a constrângerilor bugetare, ar trebui conceput un set cuprinzător de măsuri alternative pentru a suplimenta veniturile funcționarilor locali cu compensații nemonetare, de exemplu, prin acordarea de compensații în bunuri, beneficii secundare și alte beneficii non-monetare.

–  Atât pentru creșterea autonomiei locale, cât și pentru găsirea unor surse alternative de remunerare a muncii în administrația publică locală, trebuie introdus un sistem flexibil de prime și sporuri pentru aleșii locali și angajații locali.

–  Pentru a crește și mai mult capacitatea managerială a autorităților locale, se recomandă, de asemenea, elaborarea unui program cuprinzător de cursuri de formare specializate, programe de consolidare a capacităților și activități special concepute pentru angajații administrației publice locale.

–  O altă măsură propusă în domeniul managementului resurselor umane locale este aceea de a permite transferul angajaților locali din raioane în municipii (de preferință în capitalele raioanelor), în special către cei cu personal insuficient.

În concluzie, putem afirma că problemele sunt cunoscute, iar acțiunile/angajamentele Guvernului sunt stabilite și asumate. Credem, că eliminarea barierelor actuale legale, creşterea capacităţii manageriale a autorităților locale prin descentralizarea managementului funcției publice, oferindu-le posibilitatea de a crea politici locale de personal și salarizare, precum și corelarea sistemului actual de salarizare în domeniul APL cu principiile autonomiei locale, descentralizării și echității va duce la creșterea capacității instituționale a APL și drept rezultat la satisfacerea necesităților populației prin oferirea unor servicii publice locale accesibile și de calitate.

În final, aș avea o întrebare către reprezentanții Cancelariei de stat, repsonsabili de elaborarea Strategiei Reformei Administrației Publice, în legătură cu suportul partenerilor de dezvoltare a Republicii Moldova acordat în acest domeniu: A fost solicitat suportul reprezentanților/experților Congresului Autorităților Locale și Regionale a Consiliului Europei în legătură cu aspectele Reformei Administrației Publice ce vizează administrația publică locală?