Ȋn martie 2013, Comisia de la Veneția (Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept a Consiliului Europei) a adoptat Raportul asupra relației dintre responsabilitatea ministerială politică și cea penală. Raportul a fost emis la solicitarea Comisiei pentru afaceri juridice și drepturile omului din cadrul Adunării Parlamentare a Consiliului Europei.
Ȋn cadrul acestui document, Comisia de la Veneția avertiza că „prevederile penale ce interzic «abuzul în serviciu», «folosirea inadecvată a puterilor» și «abuz de putere» sau infracțiuni similare (n.r – „abuz în serviciu”) se găsesc în numeroase sisteme juridice europene”, iar ele „sunt foarte problematice, atât cu privire la cerințele calitative ale art.7 al CEDO, cât și la alte cerințe fundamentale conform principiului statului de drept” și „în mod special, sunt vulnerabile la manevre politice abuzive”.
Comisia de la Veneția preciza că prevederile penale naționale referitoare la „abuzul în serviciu”, „abuz de putere” și ale infracțiuni similare trebuie interpretate în sens restrâns și aplicate la un nivel înalt, astfel încât să poată fi invocate numai în cazuri în care fapta este de natură gravă, cum ar fi, spre exemplu, infracțiuni grave împotriva proceselor democratice naționale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparțialității administrației publice, șamd.
Mai mult, Comisia sublinia că trebuie impuse criterii suplimentare cum ar fi, spre exemplu, cerința existenței intenției sau a neglijenței grave, iar pentru cazurile de „abuz în serviciu” sau de „abuz de putere” ce implică interese economice, poate fi considerată necesară cerința unei intenții de câștig personal, fie pentru persoana în cauză, fie pentru un partid politic.
Acuzarea de „abuz în serviciu” și „abuz de putere” a unor foști sau acuali miniștri, pentru fapte ce sunt în principal de natură politică, ar trebui să fie o ultimă soluție (ultima ratio), spune Comisia de la Veneția. Iar nivelul sancțiunilor trebuie să fie proporțional cu infracțiunea comisă, și nu influențat de considerente și dezacorduri politice.
Comisia de la Veneția apreciază că responsabilitatea pentru ca prevederile privind „abuzul în serviciu” să nu fie folosite eronat, din motive politice, împotriva foștilor sau actualilor miniștri ține atât de sistemul politic, cât și de procurorul general și de instanțele de judecată, indiferent dacă acel ministru e acuzat conform unor reguli speciale sau unor proceduri penale ordinare.
Separarea responsabilității politice de responsabilitatea penală
La trei luni după redactarea acestui raport, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a adoptat Rezoluția nr.1950(2013) – „Separarea responsabilității politice de responsabilitatea penală”:
1. Adunarea Parlamentară consideră că democrația și statul de drept impun protejarea în mod eficient a politicienilor împotriva urmăririi penale a acestora din cauza deciziilor lor politice. Deciziile politice angajează răspunderea lor politică, prin urmare judecătorii finali sunt alegători.
2. Adunarea reiterează, de asemenea, opoziția sa de principiu la toate formele de impunitate, exprimate în Rezoluția 1675 (2009) „Situația drepturilor omului în Europa: necesitatea eradicării impunității”. Prin urmare, politicienii ar trebui să fie trași la răspundere pentru actele sau infracțiunile pe care le comit cu titlu privat și în exercitarea funcțiilor lor publice.
3. Distincția dintre luarea unor decizii politice și acte sau infracțiuni trebuie să se bazeze pe dreptul constituțional și penal intern, care trebuie să respecte, la rândul său, următoarele principii, în conformitate cu Concluziile Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția):
3.1. nu ar trebui să se recurgă la proceduri penale pentru a penaliza greșelile și dezacordurile politice;
3.2. politicienii trebuie să fie trași la răspundere pentru infracțiunile comise, ca și cetățeni obișnuiți;
3.3. dispozițiile de drept intern referitoare la răspunderea penală a miniștrilor trebuie să respecte atât articolul 7 din Convenția europeană a drepturilor omului, cât și alte cerințe ce decurg din principiul statului de drept, inclusiv securitatea juridică, previzibilitatea, claritatea, proporționalitatea și egalitatea de tratament;
3.4. dispoziții foarte generale și imprecise ale dreptului penal intern cu privire la „abuz de autoritate”, în special, poate ridica probleme atât în temeiul articolului 7 din Convenție, dar și al altor cerințe de bază ce decurg din statul de drept; ele pot fi, de asemenea, vulnerabile pentru punerea în practică a abuzurilor politice;
3.5. dispozițiile naționale referitoare la „abuzul de autoritate” ar trebui să fie interpretate în mod restrictiv și aplicat cu un prag ridicat, în baza unor criterii suplimentare, cum ar fi – în cazul în care e vorba de interese economice – intenția de a obține avantaje personale; aceste dispoziții ar trebui să fie invocate în ultimă instanță împotriva politicienilor, iar nivelul de sancțiunile trebuie să fie proporțional cu infracțiunea juridică și nu ar trebui să fie influențat de considerente politice;
3.6. în ceea ce privește procedura, dat fiind că acuzațiile aduse împotriva celor responsabili politici sunt de natură „penală” în lumina articolului 6 din Convenție, aceleași cerințe fundamentale ale procesului echitabil se aplică atât în cazul procedurilor penale ordinare, cât și în cazul procedurilor speciale de punere sub acuzare existente în câteva state membre ale Consiliului European.
3.7. dispozițiile speciale referitoare la punerea sub acuzare a miniștrilor nu ar trebui să submineze principiile fundamentale ale statului de drept. Dat fiind că aceste dispoziții sunt susceptibile să dea naștere unor abuzuri politice, ele trebuie să fie interpretate și aplicate cu deosebită atenție și strictețe.
4. Având în vedere cele de mai sus, Adunarea:
4.1. îndeamnă majoritățile aflate la putere în statele membre să se abțină de la folosirea sistemului de justiție penală într-un mod abuziv, pentru persecutarea oponenților politici;
4.2. invită organismele legislative ale statelor membre al căror drept penal conține încă prevederi foarte generale cu privire la „abuzul de autoritate” să ia în considerare abrogarea sau reformularea acestor dispoziții, în vederea limitării domeniului de aplicare al acestora, în conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneția;
4.3. invită autoritățile competente ale statelor membre în care Constituția prevede o procedură specială de punere sub acuzare a miniștrilor pentru răspunderea penal să se asigure că aceasta este interpretată și aplicată cu gradul de vigilență și de moderație recomandat de către Comisia de la Veneția;
4.4. îndeamnă autoritățile competente ale statelor membre, care au fost condamnate pentru încălcarea articolului 18 al Convenției (interzicerea abuzului de putere ce vizează limitarea drepturilor și libertăților) să ia măsuri specifice pentru a garanta independența efectivă a justiției și să pună în aplicare, rapid și integral, hotărârile relevante ale Curții Europene a drepturilor omului.
