Reforma administrativ-teritorială trebuie privită ca un corp comun cu procesul de descentralizare financiară. Este opinia membrilor CALM, expusă la dezbaterile privind reforma administrativ-teritorială. Aceștia au specificat că reforma nu trebuie privită doar ca o strategie de optimizare, ci să cuprindă o abordare complexă, care să aibă ca finalitate avantaje pentru comunităţii locale servicii de calitate înaltă și desigur să cuprindă instrumente de fortificare a autonomiei și democraţiei locale. Părerile au fost expuse la dezbaterile privind reforma administrativ-teritorială, care au întrunit experți, reprezentanți ai partenerilor de dezvoltare, dar și ai administrației centrale.
Potrivit directorului executiv CALM, Viorel Furdui, promovarea în grabă a unui anumit model, fără o abordare constructivă și evaluarea tuturor riscurilor, poate deveni un nou fiasco al autorităților în ceea ce privește implementarea reformelor: ”Noi am început să discutăm un subiect atât de important fără a clarifica ce este, de fapt, o reformă administrativ-teritorială? Este similară cu o optimizare, eficientizare, reorganizare? La noi, toți înțeleg această reformă diferit. Unii se opresc la nivelul întâi, alții – la cel de-al doilea. De obicei, reforma administrativ-teritorială este privită în ansamblu cu procesul de descentralizare. Deseori se motivează că, fără reforma administrativ-teritorială, uitați de descentralizare. Vreau să atrag at asupra unor lucruri – această discuție nu este suficientă, pentru că nu se discută pe detalii. Modele, calcule, haideți să nu punem căruța înaintea cailor. E o temă contradictorie. Nu trebuie să fim impuși în anumite limite, dar suntem departe de modelul bun pentru Moldova. Sunt păreri diferite, să facem o sinteză a acestora. Trebuie să începem să discutăm, să ne gândim cum să facem o astfel de reformă încât cetățenii de la sate, în urma implementării acesteia, să aibă de câștigat, beneficiind de servicii mai bune. Dar trebuie să discutăm serios, cu argumente, cu calcule, cu luarea în considerație a situației actuale din țara noastră. Ni se inoculează diferite modele, dar colegii din Letonia ne avertizează – nu vă grăbiți, reieșiți din contextul vostru social-economic, nu copiați în mod unilateral!”
În cadrul atelierului, Victoria Cujbă, șefa Direcţiei Generale politici de descentralizare şi administrare locală din cadrul Cancelariei de Stat, a specificat că, momentan, avem o structură administrativă care necesită să fie îmbunătăţită: ”Noi ne propunem nişte unităţi administrative care să fie adecvate şi capabile pentru a presta nişte servicii de bună calitate. Fragmentarea administrativă excesivă o dovedesc şi datele ultimului recensământ, care arată că la o populaţie de 2.900.000 de locuitori avem 898 de unităţi administrativ teritoriale de nivel 1, avem 32 de raioane. Caracteristic la momentul actual pentru toate primăriile rurale este faptul că au doar rol reprezentativ şi nu pretează servicii publice. Atât la nivelul 1 cât şi 2, veniturile administraţiilor publice sunt insuficiente, ceea ce determină o dezvoltare locală social economică neadecvată solicitărilor şi necesităţilor din teritoriu. Aceste realităţi economice au impact asupra activităţii APL. În condițiile în care în 770 de APL avem angajate 6 persoane, în restul de 25 la sută până la 4 angajaţi, ne întrebăm dacă poziţiile din aceste primării sunt relevante pentru a presta niște servicii de calitate la nivel local. Referitor la capacitatea administrativă, potrivit prevederilor legale cheltuielile administrative nu trebuie să depăşească 30 la sută din veniturile proprii. În realitate, peste 90 la sută din unităţile administrative locale acoperă cheltuielile administrative din transferurile de stat şi doar câteva respectă legea. Aceasta denotă incapacitate de a presta servicii locale, de a genera venituri proprii.”.
Același punct de vedere l-a exprimat și expertul Adrian Ionescu: ”Potrivit datelor recensământului 2014, populaţia a scăzut cu 11 la sută. În anumite raioane populaţia a scăzut cu până la 20 la sută. Sunt două motive principale pentru care populaţia pleacă din ţară: lipsa oportunităţilor economice şi condiţiile de trai şi serviciile publice mai ales în zonele rurale. Ne confruntăm de asemenea cu fenomenul de îmbătrânire a populaţiei şi adâncirea tot mai mare a discrepanţei dintre populaţia activă, care produce, şi populaţia pasivă, care este dependentă. Gradul de ocupare a locuințelor a scăzut dramatic. Sunt foarte multe comune în care locuinţele sunt ocupate doar 50 la sută. Reforma administrativ – teritorială o să vizeze toate aspectele vieţii cotidiene a cetăţenilor. Datele pe care le-am prezentat care provin din studii şi analize, ne arată care este situaţia actuală şi este un punct de pornire, un cadru general de la care putem porni pentru a face o evaluare a stării de lucruri, o diagnosticare real ca să ştim ce ne propunem pentru a îmbunătăţi situaţia. Potrivit analizelor făcute, reiese că situaţia este critică la nivelul 1 şi trebuie să găsim acele soluţii care să permită primăriilor şi primarilor să furnizeze servicii cetăţenilor”.
Referitor la necesitatea reformei teritorial administrativă, primarul de Botnărești, Anenii-Noi, Victor Gore, a replicat: ”Se doreşte reorganizarea celor 900 de primării în doar 300, dar ele se vor afla în aceiaşi situaţie financiară. De aceea cred că prioritară este descentralizarea financiară, pentru că atunci realizând că nu au de unde obţine venituri proprii primăriile singure vor alege să lucreze împreună”.
În context, primarul celei mai moderne și europene comune românești, Dudeștii Noi, Alin Nica, a menționat că a ascultat cu îngrijorare mesajele expuse: ” Parcă aveam un deja vu, parcă participam la dezbaterea de acum 7 ani din România, pe exact aceiaşi temă, cu exact aceleaşi argumente total greşite. Nu poţi să porneşti în elaborarea unei strategii de reformă administrativă pornind de la efecte. Nu puteţi spune că scăderea populaţiei e o cauză care necesită reforma administrativ-teritorială. Este un efect al unor măsuri care au dus la scăderea populaţiei. Nu puteţi spune că serviciile publice care nu sunt la un nivel corespunzător în comunele, satele şi oraşele din RM, din cauza lipsei capacităţii administrative ale primăriilor de a le furniza sunt cauza care duce la necesitatea reformei administrativ-teritoriale. E ipocrit a spune că nu ai capacitate administrativă pentru că nu ai venituri, pentru că legea nu-ţi permite să ai venituri la nivel local şi vă desfiinţăm. Lipsa capacităţilor în primării nu e dată de lipsa investitorilor, oamenii sunt acolo şi lucrează, oamenii nu sunt cifre, ci de faptul că la nivel local nu rămân resursele necesare pentru desfășurarea în bune condiţii a activităţii. Asta este cauza principală unde trebuie lucrat. O abordare de genul acesta, simplistă, superficială mi se pare total lipsită de fundament pentru o măsură atât de amplă ca reforma administrativ teritorială. De ce nu a reuşit acea reformă din 1998 cu judeţele? Pentru că guvernul, autoritatea centrală nu vrea să dea din resurse către teritoriu. Se întâmplă ceea de ce m-am temut de la început. Dezbaterea nu este o dezbatere pe mai multe variante şi alegerea uneia optime, ci mai degrabă pe o singură variantă şi toate prezentările au mers în direcţia susţinerii acestei variante: a amalgamării şi desfiinţării unităților administrativ-teritoriale. E important să fie prezentate şi exemple, ca şi în cazul Slovacia, în care unităţi administrative destul de mici reuşesc prin cooperare să ofere cetăţenilor serviciile de care au nevoie. Avem exemplu Franţei, Germaniei, Statelor Unite. Ar fi bine de văzut şi exemplele unor ţări dezvoltate care să pună în valoare atât partea reprezentării democratice a cetăţenilor, dar şi eficienţa serviciilor publice. În Franţa există comune cu niciun locuitor. Aceasta nu înseamnă că nu există şi sunt desfiinţate. Există un ofiţer prefectural care are atribuţii de primar pentru ca acele comune, acele unităţi administrative teritoriale nu sunt lucruri care au apărut peste noapte, sunt entităţi cu o tradiţie, cu o istorie în spate care merită menţinută şi promovată mai departe. Bineînţeles, cu o populaţie scăzută sau dispersată în mediul rural, costul serviciilor ca să ajungă la ei este mai mare decât într-un oraş unde locuitorii sunt adunaţi. Dar se pune problema principiului constituţional, prezent şi în RM, că statul trebuie să-i trateze pe toţi în mod egal şi să furnizeze aceleaşi servicii pentru toţi cetăţenii săi. Sau putem obliga pe toţi cetăţenii să se mute grupat, un dezavantaj al amalgamării, care, avem exemplu Albaniei, Letoniei, duce la o grupare a populaţiei în jurul marilor centre, şi atunci vom avea o eficienţă mai mare a serviciilor publice. Dar dacă omul alege să trăiască acolo unde s-a născut, în vârf de munte sau la malul mării, statul e dator să meargă cu serviciile către cetăţean şi nu cetăţeanul să meargă către stat. Acesta este un principiu de bază pe care dacă nu-l vom înţelege nu vom reuși să punem bazele unei societăţi democratice reale bazată pe apropierea de cetăţean şi nevoile lui. Fiecare ţară îşi alege metodele pe care le consideră apropiate de necesităţile sale. Dar trebuie văzut şi care sunt dezavantajele unei variante sau a alteia, ce se pierde dacă se ia o decizie sau alta, oare tradiţiile se vor mai păstra dacă îi facem pe locuitori să migreze? Cum puneţi în balanţă avantajele şi dezavantajele? Ce societate doriţi să construiţi în viitor? Sunt întrebări foarte grele la care trebuie găsit răspuns. Analizând doar cifre putem merge într-o singură direcţie, dar o astfel de reformă are implicaţii mult mai profunde în societatea moldovenească pe care numai dumneavoastră le puteţi analiza şi găsi soluţii. Se vorbeşte de capacitatea administrativă redusă din RM pentru că unităţile administrativ-teritoriale, mai ales din mediul rural, depind de transferurile de la centru în proporţie de 83 la sută. De ce dacă comunele o duc aşa de rău, de ce şi oraşele o duc rău? Doar 6 oraşe, conform aceluiaşi studiu, din 32 de centre raionale, au veniturile necesare ca să se susţină din punct de vedere administrativ. Trebuie desfiinţate şi oraşele? Cred că problema, cauza este la finanţare, descentralizarea financiară şi cred că ar trebui şi această analiză complexă a modului în care sunt distribuite resursele în teritoriu. Cred că o distribuţie uniformă a populaţiei pe tot teritoriul este mai binevenită pentru RM decât o concentrare în jurul capitalei sau centrelor raionale pentru că la asta se va ajunge printr-o reformă administrativă de acest gen. Varianta cooperării voluntare este o soluţie. De exemplu în Timiş, noi ne-am asociat mai multe comune şi plătim un arhitect care vine o dată pe săptămână în fiecare din comunităţi şi rezolvă problemele specifice. Toate serviciile publice pot fi îmbunătăţite ca urmare a asocierii dintre comune, începând cu gestionarea deşeurilor, aprovizionarea cu apă, canalizare etc.”
Directorul executiv CALM, Viorel Furdui, a specificat că evaluările care au fost făcute până la moment conțin informații contradictorii, care urmează discutate și pentru care urmează a fi identificate soluții. Totodată, Furdui a menționat că lichidarea unui număr mare de primării de nivelul I nu este o soluție, astfel că acest aspect trebuie să fie discutat atent, pe fiecare caz aparte: ”Am făcut cunoștință cu studiile care au fost făcute. Trebuie să recunosc că este vorba despre un efort colosal, în mare parte îndreptățit, pentru că cuprinde multe aspecte importante. Dar concluzia generală este că sunt și contradicții în legătură cu oportunitatea propunerilor. În comparație cu alte țări, similare ca teritoriu și număr al populației, Republica Moldova nu reprezintă un caz de defragmentare teritorială excesivă. Mai mult, experiența europeană arată că nu este o dimensiune ideală pentru structura administrativ-teritorială. Totodată, evident, infrastructura fizică și digitală subdezvoltată este un argument esențial împotriva fuzionării. Chiar și între orașele reședințe de raion, doar 7 dintre ele îndeplinesc condițiile de capacitate administrativă. Concluzia noastră este că situația e absolut diferită în toate țările și nu există un model universal care ar putea fi preluat și adus în Moldova. Cea mai mare greșeală comisă în țara noastră a fost că multe legi, strategii au fost preluate din alte state, unde există o altă mentalitate, context social, politic, economic etc., și aduse la noi. Aceasta și este una dintre cauzele pentru care avem legislație care nu se implementează și se prăfuiește pe polițe. Toate modelele pe care le-am văzut sunt interesante, însă noi, cu siguranță, trebuie să ne creăm propriul model, care ar corespunde condițiilor și tradițiilor noastre”.
Potrivit lui Valeriu Prohniţki, expert la Centrul Analitic Independent „EXPERT GRUP”, factorul esenţial care determină o organizare după un anumit model a unei ţări este raţiunea economică. ”Sunt câteva greşeli care pot compromite orice variantă de reformă administrativ teritorială. Aceste greşeli, care au subminat şi efectele pozitive ale reformei din 1999 -2001, sunt: s-au delegat multe funcţii dar fără o finanţare corespunzătoare, s-a creat o discrepanţă puternică între sistemul de aşezări umane şi liniile care au fost trasate pe hartă, cetăţenii au ajuns să parcurgă distanţe mai mari, în loc să parcurgă distanţe mai mici pentru a obţine acelaşi volum de servicii, lipsa sau slăbiciunea instrumentelor legale care să prevină abuzurile din partea autorităţilor noi, lipsa instrumentelor de reprezentare democratică. Indiferent de ce model va fi luat atunci când se va adopta decizia trebuie ţinut cont de o serie de factori esenţiali: Moldova are un PIB per capita foarte mic şi acest lucru trebuie să ne determine să avem un serviciu administrativ atât la nivel local cât şi central cât mai eficient şi mai ieftin posibil; o polarizare economică foarte înaltă şi o bază economică foarte slabă la periferii, venituri proprii foarte mici, geografia, teritoriul compact şi uniform sub aspectul reliefului, care spre deosebire de alte ţări precum Armenia, sau Estonia, permite Moldovei să fie raţionalizată din punct de vedere administrativ teritorial; factorul etnic, de importanţă esenţială pentru că împiedică amalgamarea administrativă; lipsa infrastructurii, dar acesta nu trebuie să servească ca argument principal de menţinere a unor administraţii care sunt foarte costisitoare la nivel local.”
Daniel Popescu a relatat despre experiența Ucrainei: ”Ucraina avea în 2014 aproape 12000 de colectivităţi locale, 490 de raioane şi dacă Ucraina este de 15 ori mai mare decât Moldova, raportul se dovedeşte relativ similar. Ce s-a întâmplat în 2014, în ciuda conflictului sau din cauza conflictului? Guvernul a decis că reforma de descentralizare este una din priorităţile sale esenţiale . Guvernul Ucrainei a avut inteligenta de a înțelege că numai prin descentralizare se pot diminua tensiunile şi a făcut nişte anchete pentru a testa opinia populaţiei în privinţa aceasta, să asigure o creştere economică, pentru că la momentul respectiv capitalurile fugeau din ţară, moneda se deprecia, întreprinderile se închideau, dar să aibă în acelaşi timp un sistem de stat care să ofere un echilibru între diferitele puteri pentru a evita abuzurile de putere ale centrului. Pentru a descentraliza 12000 de colectivităţi şi serviciile pe care le furnizau: educaţia primară, sănătatea primară, infrastructuri, servicii de urgenţă era pur si simplu imposibil, oricâte resurse ai da unei comune cu mai puţin de 1000 de locuitori, ea nu poate să ofere aceste servicii şi mai mult de 50 la sută din comune erau de sub 1000 de locuitori. Există doar două modalităţi de a rezolva problema: una e să le ajuți sau să le obligi să fuzioneze, să se amalgameze şi alta e să le ajuţi sau să le obligi să coopereze. Cum s-a făcut reforma în Ucraina? În urma unor studii s-a constatat că populaţia susţinea în mare parte reforma de descentralizare, avea nevoie şi voia servicii. După, guvernul a luat o hotărâre foarte dificilă că reforma va fi acceptată voluntar. S-a decis să se opteze pentru o bază, o viziune cât mai ştiinţifică şi să se ofere stimulente colectivităţilor locale care aleg să fuzioneze. Această viziune globală a fost constituită la nivel de fiecare oblasti, iar planul previzional care arăta cam cum ar trebui să fie noile comune a fost elaborat de nişte birouri regionale şi discutat cu fiecare guvern de oblasti, apoi adoptate de consiliile de oblasti şi după aceea aprobat de cabinetul de miniștri. Toate oblasti-urile, cu o excepţie – Zakarpatie, au reuşit să treacă prin acest proces, au elaborat planuri, care au fost aprobate de consiliile de oblasti şi de guvern. Dacă comunele fuzionau voluntar conform planului, căpătau un statut special de comună capabilă şi noi funcţii şi noi resurse financiare, în medie resursele financiare ale comunelor amalgamate au fost multiplicate cu 3. După ce au fuzionat, bugetul lor fiind multiplicat la 3, aceste comune aveau pentru prima oară suficienţi bani ca să dezvolte proiecte şi să investească în reparaţii de infrastructură. În acelaşi timp aveau dreptul la relaţii directe cu statul, evitând structurile de raion. Astea au fost condiţiile. Care sunt rezultatele? În primul an a fost adoptată o lege privind fuziunea comunală care era destul de generală, destul de simplă şi aşa s-a lansat procesul. La ora actuală, din ţinta de 1200 de comune care ar trebui să apară după fuzionare au fost create 367 plus încă 47 care s- au decis, dar trebuie să organizeze alegeri. Un asemenea rezultat timp de 2 ani nu pare extraordinar, dar este un proces de fuziune voluntară, e ca un câine care merge în două picioare, nu o face bine dar este bine că o face….. Ce se va întâmpla în continuare? Foarte probabil, dacă în procesul de fuziune voluntară se depăşeşte cu peste 50 la sută ţinta propusă procesul va continua, dacă nu, este posibil ca guvernul să intervină şi să spună cum s-a întâmplat şi în alte ţări: „Dragi prieteni, va mulțumim, dar de acum înainte vă dăm atât să ajungeţi la nivel de comună capabilă, dacă nu vom lua noi decizia pentru voi.” Care sunt învăţămintele? 1. Procesul a creat stimulente foarte interesante, foarte puternice. Greşeală au fost aceste planuri previzionale care au fost pregătite prea repede. Nu au fost destule consultări. Şi acum sunt multe critici la acest nivel şi urmează să avem săptămâna viitoare o serie de consultări în special cu minorităţile naţionale, cu scopul de a îmbunătăţi aceste planuri. De altfel, Guvernul din Ucraina a acceptat necesitatea unor modificări şi a adoptat două legi care permit amalgamarea în afara cadrului legal oferit de aceste planuri previzionale. De exemplu, sunt comune care au amalgamat şi făceau parte din raioane diferite, sunt comune care au amalgamat şi ocupă tot raionul, şi avem două consilii unul de raion şi unul de comună cu aceleaşi funcţii. Problema care se pune acum cu acuitate este că, dacă amalgamarea, fuziunea municipală este un succes şi Ucraina ajunge la ţinta de 1200, ce se întâmplă cu raioanele care sunt mult prea mici şi puţin importante? Încă nu există o hotărâre. Conceptul de descentralizare elaborat în 2014 că ar trebui să fuzioneze şi să ajungă la vreo 100. Au apărut însă alte idei care evocă crearea unor districte de sănătate, care se ocupă de spitalele mari, şi mulţi cred raioanele vor dispărea şi vor fi transformate în aceste districte care vor avea practic o singură competenţă acea a sănătăţii, spitalelor specializate, spitalelor secundare.”
Potrivit membrilor CALM, pentru fiecare dintre modelele propuse este loc pentru discuţii încă. Aceștia au menționat că este prematur ca Congresul Autorităților Locale, în calitate de organizație reprezentativă a APL, să se expună prin notificări oficiale, și asta deoarece discuțiile sunt abia la început. Totodată, s-a menționat că toate variantele prezentate vor fi discutate pe larg și va fi solicitată opinia tuturor membrilor ca, ulterior, să fie sintetizată și elaborată o poziţie bine structurată şi argumentată.
Atelierul a fost organizat de Cancelaria de Stat în perioada 11-12 aprilie 2017, cu susținerea financiară a partenerilor de dezvoltare PNUD Moldova, Consiliul Europei, în colaborare cu Congresul Autorităților Locale din Moldova și alți parteneri.
Obiectivul atelierului a constat în examinarea experienței, bunelor practici și lecțiilor învățate privind reforma administrativ-teritorială în unele state europene; identificarea problemelor specifice Republicii Moldova; identificarea propunerilor de reducere a fragmentării structurii administrativ-teritoriale și/sau dezvoltării formelor teritoriale de prestare a serviciilor publice.
